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我国加入《政府采购协议》的机遇与挑战
   发布日期:2018-4-26 17:48:39   

 

 

《政府采购协议》(GPA)是WTO管辖下的诸边协议,其宗旨是实现政府采购市场的开放,消除各成员政府采购制度中存在的歧视进口产品和外国供应商的现象。由于GPA是一个诸边协议,因此并不是所有的WTO成员都受该协议规范。目前共有43个WTO成员签署了GPA。准备加入GPA的国家或地区需要与GPA所有的成员以谈判的形式达成双边协议,方能加入GPA。在加入WTO谈判中,我国承诺尽快启动加入GPA谈判。2007年12月,我国政府正式递交了加入GPA的申请书,启动了加入GPA谈判。至今谈判已经进行了6年时间,我国已经提交了5份开放政府采购市场的出价清单,但谈判双方仍未就加入条件达成共识,并显示出短期内难以取得突破、演变成又一场旷日持久谈判的迹象。本文将通过研究我国加入GPA谈判的背景以及我国政府采购市场存在的问题,分析我国加入GPA给自身及其他成员带来的挑战和机遇。

  一、政府采购市场国际化快速发展

  随着经济全球化的不断深入,全球贸易和投资自由化飞速发展。由于政府采购市场具有规模大、范围广的特点,世界各国政府越来越重视这一领域,在贸易和投资协定层出不穷的同时,政府采购亦被纳入国际贸易谈判领域,尤其是GPA形成后,很多国家和地区都将其作为政府采购市场的开放标准,期望通过国际政府采购规则和协议,获得其他国家和地区庞大的政府采购市场份额,客观上进一步推动了政府采购市场国际化快速发展。

  世界贸易组织的《政府采购协议》(GPA)是WTO框架下重要的诸边协议,其前身是1979年4月关税及贸易总协定(GATT)东京回合谈判成果的《政府采购守则》。经过1987年2月对《政府采购守则》的修订,WTO形成了《政府采购协议》文本(1994版GPA)。GPA确立了第一个国际性的政府采购贸易的权利与义务框架。

  为进一步降低各国保护国内产品和供应商的程度,减少对外国产品和供应商的歧视,增加政府采购透明度,建立监督、磋商和争端解决政府采购贸易的国际程序,经过近15年的谈判和协商,2011年12月的WTO部长级会议通过了GPA新文本,各方终于就新一轮出价达成了一致,并于2012年3月发布了新文本(2012版GPA)和各方新一轮出价,标志着GPA的日趋成熟。

  2012年版GPA在内容上充分反映了全球经济、社会管理和科技进步对政府采购的影响,更加全面地完善了GPA的功能作用。新文本规定了此前谈判达成的GPA修改本即刻生效,增加市场准入协议价值为每年800至1000亿美元,以及中小企业和可持续性等议题的一揽子工作计划等。与1994版GPA相比,2012版GPA增加了鼓励政府采购电子手段应用的有关规定,以期改进政府采购活动的效率和效果;更加明确地强调GPA对于实现良治和防止腐败的重要性,把GPA的职能从经济领域扩展到社会管理领域,包括新增实质性条款要求参加方政府以避免利益冲突和防止腐败的方式从事GPA涵盖的采购活动,引入程序保障;修改和改进了针对加入GPA的发展中国家的过渡性措施(“特殊和差别待遇”);修改了附件结构,由5个附件增加为7个,其中将货物单独作为附件4,并将总注释纳入附件7。与之前GPA出价相比,2012版GPA出价增加的内容包括:超过500个新实体(包括所有参加方);超过50个新的服务部门的货物和服务,其中包括8个参加方(欧盟、中国香港、冰岛、列支敦士登、荷属阿鲁巴、挪威、瑞士和美国)就电信服务做出的承诺;3个参加方(欧盟、日本、韩国)就BOT(建筑-运营-转让)合同/公共工程做出的新承诺;所有参加方出价已完全纳入建筑服务类别(中央产品分类第51类);日本、韩国、以色列、荷属阿鲁巴和美国等几个参加方降低了1994版GPA下适用的门槛金额等。

  目前GPAWTO成员数量已发展为43个(15个参加方),即欧盟及其28个成员国;绝大多数其他发达国家(美国、加拿大、日本、挪威和瑞士)、中国香港、冰岛、以色列、韩国、新加坡和中国台北。随着GPA成员队伍的不断壮大,国际影响力日益深远,许多非GPA成员国家和地区对GPA的关注程度不断提高。GPA在推动政府采购市场国际化发展,以及全球贸易和投资自由化方面的作用愈加明显,尤其2012版GPA的形成,将在规范国际政府采购活动、促进政府采购电子化发展、推动公平、透明和非歧视的政府采购市场环境形成,以及充分发挥政府采购防治腐败的政策功能等方面发挥基础作用。

  除GPA这一政府采购领域国际准则的形成外,政府采购市场国际化的快速发展还归功于贸易和投资自由化背景下,区域贸易协定对政府采购市场开放的推动作用。

  一是由于WTO多边协议谈判困难,各国开辟了以区域贸易和投资自由化为基础的新途径,即通过区域贸易和投资协定推动贸易和投资自由化,并已有了实质性发展。自20世纪90年代以来,全世界签署的RTAs和FTAs数目不断攀升,其发展步伐已经超过了多边贸易自由化。在WTO多边贸易谈判进程缓慢的背景下,区域贸易协议成为推进贸易自由化的新选择。近十年来,美国、欧盟引领的区域贸易和投资自由化迅速发展,形成了一股新的区域主义风潮,区域贸易协定的数量一直稳步增加。继蒙古决定加入亚太贸易协定(APTA),所有WTO成员将很快成为一个或多个区域贸易协定的成员。区域贸易协定的一个重要特点是在许多情况下区域贸易协定正在扩大其范围,深化其覆盖面。虽然有些协议仅限于减少货物贸易壁垒,但在服务和其他领域市场开放的有关规定则变得越来越全面,如投资、竞争、贸易便利化、知识产权、电子商务等。政府采购亦是其中的重要领域。因此,在这一背景下,政府采购市场的国际化进程也必然加快。

  二是区域贸易协定中政府采购有关条款对政府采购市场的国际化发展具有推动作用,同时对于区域贸易协定的成员方来说亦十分重要。首先,区域贸易协定中有关政府采购的规定,对协定成员方维护其自身的权益具有重要性,因为部分国家或地区在建立公共采购市场贸易和竞争的主要条件方面还有很长的路要走,协定中政府采购有关条款将影响各国采购程序的规范、采购行为规则的制定,以及采购市场的国际竞争力。因此,在区域贸易协议中的政府采购规定,对成员方关键经济部门的发展,乃至整个经济体的经济发展也有着直接影响。其次,区域贸易协定的政府采购规定提供了GPA之外的,又一政府采购相关问题的替代解决方法。从广义上讲,区域贸易协定中政府采购的规定与GPA具有相同的目标,即非歧视原则的应用、采购行为的规范等。因此,区域贸易协定中有关政府采购的规定可能成为解决政府采购相关问题的替代方法,当然也可以用GPA有关规定加以解决。

  三是GPA成员之间签订的区域贸易协定占了很大比例。大多数情况下,GPA成员方间签订的区域贸易协定中政府采购条款的制定是基于GPA的有关规定,并在此基础上有所延伸和发展。GPA成员方之间签订区域贸易协定的谈判中,有关政府采购条款的谈判目的是在十分有限的领域获取比GPA出价更大的政府采购市场开放承诺的覆盖范围,即使并没有通过谈判取得更多的政府采购市场开放承诺,也为未来谈判埋下了伏笔。部分近期签订的区域贸易协定(特别是2005年后协议)中的关于政府采购的条款基于GPA文本的同时,也对GPA的部分条款进行了重组,并在此基础上加以补充和发展,如考虑到政府采购活动中发布通知或或提交投标书时中电子手段的运用。因此,区域贸易协定,尤其是GPA成员方之间签订的协定中,政府采购条款覆盖的范围更为广泛,约束更加细致严格,也是政府采购国际化、规范化在区域贸易协议成员方中的新的尝试,进一步推动政府采购市场国际化快速发展的同时,也体现了未来政府采购国际化的发展方向。

  二、加入GPA是中国入世承诺之一

  2001年中国入世仅是商业消费市场的开放,政府采购市场的开放则需要通过加入世界贸易组织《政府采购协定》来完成。我国在加入世时即承诺成为世贸组织正式成员后尽快启动加入GPA谈判。作为中国完整履行入世承诺的标志,加入GPA是我国政府采购市场国际化发展的大势所趋。

  作为我国入世的条件,我国加入GPA的承诺归因于三个方面:一是由于中国庞大的政府采购市场得到了世界的关注;二是我国加入GPA将为更多发展中国家的加入作出示范;三是作为政策工具,政府采购在推动国民经济发展中的作用更加重要。

  (一)我国政府采购市场不断扩大

  2008年全球金融危机爆发后,全球经济陷入衰退。而我国经济在一系列宏观调控政策的支持下,保持快速增长。特别是我国政府庞大的基础建设投资,意味着巨大的市场机会。在全球经济不景气的背景下,这一市场的吸引力尤为显著。因此,中国加入GPA将为现有的GPA成员进入中国市场带来更多的机会。

  中国政府采购市场的规模是有目共睹的。根据财政部发布的数据,我国政府采购市场规模从1998年的31亿元人民币4发展到2012年的13977.7亿元人民币。如果采用欧美更广泛的公共采购定义,则我国政府采购市场的规模则远不止于此。如根据美国有关官员的估计,我国政府采购市场规模约5000亿美元5,而中国欧盟商会公布的一份研究报告则指出我国的政府采购市场规模愈7万亿人民币(约合1.07万亿美元),超出我国GDP的20%。因此,中国政府采购市场的庞大规模,对深陷经济衰退的发达国家供应商而言无疑极具吸引力。

  (二)我国加入GPA将成为其他发展中国家的良好示范

  与发达国家的经济衰退不同,新兴经济体经济的高速增长提升了其国际地位和话语权。随着更多的新兴经济体加入GPA,GPA将从发达国家的“俱乐部”转变为一个以发展中国家和转型经济体成员为重要组成部分的准多边协议,包括中国在内的9个WTO成员现处于加入GPA的谈判过程中,另有6个WTO成员在其各自加入WTO时就承诺要加入GPA。这些国家绝大部分是发展中国家或者前社会主义国家。为鼓励发展中国家加入,GPA为愿意加入的发展中国家提供了一定的激励措施,但激励措施能否吸引发展中国家加入GPA,以及GPA成员能否兑现其对新加入的发展中国家的优惠承诺,都有待观察。因此,中国加入GPA必然会对其他发展中国家加入GPA产生示范效应。

  当然,其他GPA成员对于我国的加入寄予很高期望的同时,这种高期待无疑也增加了我国加入GPA谈判的难度。一方面,各GPA成员方希望我国在谈判中做出尽可能大的市场准入承诺,从而获得最大的经济利益;另一方面,希望我国能够接受现有的国际规则,并修改国内法律以符合GPA的有关要求,从而为此后申请加入的成员树立榜样。但是,加入GPA对我国来说并非易事,而是面临着多方面的挑战。

  (三)政府采购作为政策工具的使用越来越多

  随着政府采购制度的逐步完善,政府采购的政策功能由提高资金使用效率的财政支出管理手段,逐步扩展到政府调节经济和社会的基本政策工具,并且成为解决改善民生、环境保护、资源配置等关系国民经济科学发展的社会问题的重要手段。作为体现国家政策导向的工具,政府采购越来越多地被应用于减少政府支出、引导社会投资、扶持国内产业发展等方面,在政府调控国家宏观经济中的运用更加广泛。同时,政府采购在国际贸易中亦愈发重要,并成为国际贸易的重要组成部分。各国政府对政府采购的政策调控功能更加重视,并且在经济全球化不断推进的背景下,GPA等政府采购领域国际规则的约束力和导向型不断增强。

  三、我国加入GPA面临的挑战

  中国从计划经济向社会主义市场经济转型仅仅经历了三十余年的时间,以《政府采购法》和《招标投标法》为代表的政府采购法律体制的建设也仅有十余年时间。由于GPA的游戏规则由发达国家制定,因此,加入GPA将给我国政府采购法律制度、市场建设、国内企业等方面带来巨大的挑战。

  (一)我国政府采购法律体系尚需健全

  由于每个国家和社会在其历史、制度和文化上都是独一无二的,因此每个社会都必须自行发掘适应其环境和经济状况的最适宜的政府采购手段。与美国和欧洲历史悠久的政府采购体系相比,我国的政府采购法律体系尚待完善。我国政府采购法律制度中有两部基础法律,即于2000年1月1日生效的《招标投标法》和于2003年1月1日生效的《政府采购法》。“两法”在适用范围、政策目标、采购程序、实施和救济方法等方面有所差别,并有其各自的配套法规体系。由于“两法”及其配套体系存在重叠和冲突,因此为政府采购领域市场主体的制度建设、监督管理、政策执行和实践操作带来一定的困惑。尽管国家部委和地方政府已颁布了不少“两法”的配套法律法规,但与GPA相比,我国政府采购法律制度仍存在适用主体不明晰、客体界定不全面、涵盖范围不明确、采购程序和方式与GPA存在差异等问题,这会导致市场上采购机构规避采购制度、监管机构自由裁量权过大,以及政策执行的可操作性不强等问题的出现,不利于监管机构对采购行为的有效指导、规范和监督,这些问题有待即将颁布实施的《政府采购法实施条例》完善和解决。

  (二)政府采购市场有待统一

  我国统一的政府采购市场尚未形成。由于我国《招标投标法》适用于建设工程项目采购,并由国家发展改革委总体协调、各行业主管部门负责监管。《政府采购法》适用于其他由财政拨款的(非工程)采购,由财政部总体协调、各级财政部门进行监管。同时,“两法”不适用于部分国有企业的货物和服务采购以及大多数军事采购,采购实体有很大的自由裁量权。因此,我国的政府采购市场存在地区和行业分割问题。此外,中央和地方政府之间、不同政府部门之间和不同类型、规模的采购机构之间的利益冲突,以及政府采购主体的不诚信、专业政府采购从业者的数量不足、能力不强等问题也同样阻碍了我国政府采购市场的协调、健康发展。

  (三)我国企业需要逐步适应政府采购市场开放过程

  每个国家都有不同的经济政治目标,因此一国可能会运用政府采购作为实现自身社会经济政策目标的工具,如环境保护、小企业保护等。我国也不例外。发展中国家在建立本国政府采购体系过程中遇到的问题和困难是众多发达国家不常关注的,如我国《政府采购法》中所规定的采购社会——经济政策,如购买国货、环境保护、支持落后地区和促进中小企业发展等政策,在《政府采购法》颁布实施了多年后也甚少被提及,但在2008年末我国提出两年内用4万亿的经济刺激计划应对国际金融危机之后引起了社会的关注。与目前GPA的43个成员中大多数已建立起成熟的市场经济不同,我国目前的经济发展水平需要将政府采购作为在自身发展过程中实现各项政策目标的重要手段。如我国从2009年初颁布的《美国复兴和再投资法》中关于政府采购必须优先购买美国货的规定,认识到经济刺激计划是一个有效改善经济环境的工具,由于我国经济更依赖于政府投资,因此国货优惠在我国经济发展中扮演了重要角色。我国的很多产业也是在这样的背景下发展起来的。然而,目前政府采购制度中优先采购国货的规定与GPA非歧视原则相悖,需要做出修订,这样的国内保护政策将在我国加入GPA后随着政府采购市场开放而逐步取消,对国内企业的扶持力度必然随之削弱,这对于产业基础薄弱、整体竞争力较低、企业管理水平不高、技术创新能力不足且缺乏国际竞争经验的国内企业无疑是巨大挑战,面对政府采购国际市场的激烈竞争,国内企业尚有一条很长的适应之路。正是这样,由于部分发展中国家不愿放弃通过给予国内生产者一定优惠政策使政府采购成为推进工业发展工具的权利,因此对加入GPA缺乏兴趣。

  (四)加入GPA对我国政府采购制度改革带来一定的不确定性

  由于我国政府采购市场上存在监督管理不力、政策执行不严,导致“天价采购”、“豪华采购”、围标串标、地方保护等采购违法违规现象时有发生。因此,我国在正式加入GPA之前,即开始起草《政府采购法实施条例》,以期通过完善国内政府采购制度,规范政府采购活动,促进国内政府采购市场科学发展。但是加入GPA的谈判并非易事,将分割的国内政府采购市场整合进入GPA对我国政府来说也是个难题。这是因为每个国家加入GPA涉及的潜在成本和收益各不相同。每个加入成员应当对其自身加入GPA的成本和收益进行评估。因为尚没有在加入GPA的影响方面的相似历史数据或研究,我国政府很难平衡潜在收益和损失,并且加入GPA的收益是长期的,而没有在经济紧张时期开放市场的短期损失那样立竿见影。

  四、我国加入GPA面临的机遇

  GPA是开放和协调世界政府采购市场最重要的工具。与大多数官员不同,一些中国学者认为GPA是我国不寻常的机遇而非挑战,具有更积极的作用。开放能够促进改革,外部力量将会促进我国克服现存阻碍,推进在政府采购领域的能力建设。可以预期的是内部利益冲突将会被外部的压力所打破,并且新机制的成立将促进市场的整合。尽管GPA给中国带来许多挑战,但加入GPA也会给我国带来新的机遇。

  (一)有利于我国企业拓展外部市场,实现政府采购市场国际化发展

  我国加入GPA后,能够根据各方在协议中承诺的条款,有保证地进入其它GPA成员的采购市场。这对于劳动力过剩和内部消费市场有限的中国来说尤其重要。更重要的是,我国最早在2007年提出的出价清单,被谈判过程中其他谈判方手认为“非常有限”和“非常失望”,并敦促我国开放更大的采购市场,外部力量的推动将有利于加快我国政府采购市场的一体化进程。2010年7月,我国提交了修订后的清单,扩大了中央政府的实体范围。在向世界开放政府采购市场的同时,也有利于我国产品进一步扩大国际市场的占有率。加入GPA将通过开拓各国政府采购市场,增加中国企业、产品和服务进入国际市场的机会和渠道。根据GPA遵循互惠对等的原则,我国加入GPA的同时,GPA其他成员方将对我国开放其政府采购市场,我国的企业和产品将这些国家和地区享受国民待遇,平等地参与竞争。如美国以的《购买美国产品法》,其为保护国内就业、扶持本国产业规定美国政府采购的最终产品必须是美国货,因此中国在加入GPA之前,被排除在美国政府采购市场之外。由于GPA参加方不受该法限制,我国加入GPA后,我国的供应商则不再受《购买美国产品法》约束,可以进入美国政府采购市场参与竞争。

  (二)有利于推动我国政府采购制度的改革和完善

  加入GPA能够促进我国在政府采购领域进行改革,从而提升政府采购领域的竞争度、透明度和一体化程度。一是国内政府采购制度体系与国际规范的统一与衔接。当前国内政府采购制度在管理和实施上的非统一性有望在GPA的框架下得以协调一致,改善目前国内采购市场相互割裂、相对封闭的局面;二是有利于厘清政府采购的政策目标。例如,我国曾经实行政府采购与自主创新挂钩的政策,即以政府采购的扶持来鼓励自主创新产品和企业。但由于一些部委和地方政府的压力,自主创新政策已经偏离了其最初的目标,部分地区利用这一政策以达到地方保护的目的。而在加入GPA谈判的压力下,我国最终同意将政府采购和自主创新脱钩。这既推动了我国政府采购政策的合理化,也反过来推动了我国加入GPA的谈判进程;三是推动完善国内投诉机制,加强监管力度。加入GPA后,限额以上政府采购的全过程都将处于国际监督之下。此外GPA要求每一个成员在国内建立一个覆盖范围内的采购投诉机制。这在任何国家在采购体系中都是不可或缺的,我国的政府采购领域同样急需这样的投诉机制,有利于消除采购过程中的腐败现象,实现优质、高效的财政制度。这将促进中国政府采购市场的迅速发育,进一步健全和规范政府采购市场,建立公开、公平、公正的公共市场体系,为市场参与者提供均等的商业机会,为企业发展提供良好的市场环境。而市场环境的优化建设,对提高产业效率有着不容忽视的作用。四是有利于规范政府采购市场秩序,提升国内政府采购主体竞争力。目前国内政府采购制度对货物和工程的不统一管理,有望在GPA的框架下得以协调一致。同时,国内政府采购市场从国内供应商之间的竞争向国内外供应商间的竞争转变,这一过程有利于促进国内供应商提升产品质量、改进技术、降低成本,政府部门将能够得到物美价廉的供应。政府采购市场主体的优胜劣汰,将有利于推动市场科学、持续发展。

  (三)顺应当今贸易和投资自由化趋势

  自1995年WTO成立以来,贸易和投资自由化迅猛发展,推动世界经济逐步复苏。同时发展中经济体越来越多地参与到推动贸易和投资自由化的过程中,我国也正在积极实施自由贸易区战略。政府采购市场自由化作为全球贸易和投资自由化的重要部分,已成为各国政府关注的焦点,GPA成员方根据国内外经济形势不断调整和补充本国政府采购制度的同时,暂未加入GPA的WTO成员也在积极研究该项协议,着手建立和完善国内政府采购制度,并根据本国国情研究有关应对措施。GPA已然成为政府采购市场开放的通用标准,并对消除国际贸易中的歧视待遇、推动全球贸易和投资自由化进程具有积极意义。因此,加入GPA、推动我国政府采购市场与国际接轨是我国积极融入贸易和投资自由化浪潮的具体体现,对于我国加强区域间经济合作和交流,提升我国国内产业国际竞争力具有重要作用。

  结论

  虽然我国政府采购领域存在的法律制度不健全、政府采购市场不统一等问题给我国加入GPA谈判带来了阻碍,但要清楚认识到,政府采购领域存在的问题也为我国不断完善自身建设、推动国内政府采购制度与GPA规则接轨提供了空间,因此,加入GPA为我国经济社会发展带来了难得的机遇,而不仅仅是挑战。一方面具有更多外国供应商参与竞争的政府采购市场,在促进实现预算盈余、提高采购质量的同时,将激发我国企业的活力;另一方面,为我国供应商更多地进入外国市场提供机会,有利于进一步推动“走出去”战略的贯彻落实,以及我国跨国公司的培育。加入GPA是我国积极顺应全球经济一体化、贸易和投资自由化趋势的体现。由于区域贸易协定谈判中,有关开放政府采购市场的内容日益被谈判各方所关注,因此,加入GPA将为我国在与其他国家签订区域贸易协定的谈判打下良好基础,推动我国的政府采购这市场从制度层面到具体实践逐步走向国际化。因此,中国加入GPA无论对中国还是世界,都将是双赢的结果。

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